所谓“国五条”，是指在2013年2月20日国务院常务会议确定的五项加强房地产市场调控的政策措施。其中最耀眼的规定是“税务、住房城乡建设部门要密切配合，对出售自有住房按规定应征收的个人所得税，通过税收征管、房屋登记等历史信息能核实房屋原值的，应依法严格按转让所得的20%计征。”因为这条规定，这次“国五条”又被称为房价史上最严厉的调控。然而，四十多天过去了，“国五条”的执行却举步维艰：到目前，仅有广东、北京、上海、重庆等为数极少的几个省市出台地方细则。而且，就是这几个省市的细则，也对原来的“国五条”大打折扣：比如最早出台落地细则的广东，尽管在落实国务院细则方面发挥了一定的表率作用，但还是遭到了质疑。有分析人士指出，细读广东省3月25日出台的“五条”，与其说是执行新“国五条”政策，不如说是架空了这项政策，而且让人感觉到毫无诚意，空话和套话一大堆，几乎没有任何实质性内容。又比如北京，北京似乎是做足了相关功课，赶在月底之前出台了“十九条”，被广泛传播的是本市户籍成年单身人士限购1套住房。不过，仔细研读北京“十九条”，看似内容很多，其实相差不大，在政策“威慑力”方面甚至还不如广东“五条”有力度。国务院细则明确要求完善稳定房价工作责任制，对执行相关政策措施不到位、房价上涨过快的，要进行约谈和问责。广东“五条”起码还照搬了国务院上述细则，而北京“十九条”通篇只字未提“问责”。上海的“六条”，也没有约谈和问责的内容。重庆的细则与广东的细则内容相差不大。作为率先出台地方细则的省会城市，合肥出台的“六条”同样没有问责的内容。而大连市只是出台了一个非常简短的指导意见。有意思的是，在房价控制目标方面，北京、上海今年的目标都是保持稳定，而其他省市基本也是大同小异，表示房价增幅不高于同期城镇人均可支配收入增幅。也就是说，还是允许房价上涨。
这种国务院政策落地地方后被大打太极大打折扣情形，折射国务院的窘境：那就是政令不通政令不行。所以会出现这种情形，有两个原因。
第一个原因是国务院议事和行政合一。在《中国特色的政治体制》一文中，我曾指出：中国的国务院不是责任内阁：原因是我们的国务院总理不仅没有“立法权”，而且，连基本的人事权也没有——相关法律规定：“国务院其他组成人员均由中共中央推荐”，总理虽然有“提名”权，但其提名是否通过，得由“经全国人民代表大会全体代表过半数通过，由国家主席任命。”更何况，连他自己都只有“由中共中央按法定程序推荐，由国家主席提名，经全国人民代表大会全体代表过半数通过，由国家主席任命”。所以，就人事权而言，可以说无论是国务院机关，还是地方政府官员的任免，中央是有权决定的，这里指的中央指的是中共中央，而不是国务院。所以，我们的国务院不是“责任内阁”，顶多就算“影子内阁”。这主要是从法理层面而言，在具体政策制定上，国务院又似乎权力大得无边：比如这次房产税“依法严格按转让所得的20%计征”的加税政策就没经过人大听证讨论通过，便贸然行之，这种做法显然是其将原本该人大行驶的议事权据为己有，且将其与自己原有的行政权混而为一，强行实施——这也就是我之所谓“行政乱伦”。这种做法的后果很明显，那就是因为没有经过民意机关的充分讨论听证，因此相应的政策不具民意基础，结果一方面是地方政府的消极应付，另一方面是老百姓的百计逃避——全国因此出现排队离婚现象。比如在天津，2012年，天津市协议离婚30315对，平均每周600对左右。而2013年，仅3月4日到8日这一周就达到1255对，比前一周增加了470对。所以会这样，就是因国务院办公厅发布的“国五条”中规定出售自有住房时，能核实房屋原值的，要按转让所得的20%计征个人所得税。而依照国家规定，个人转让自用5年以上，并且是家庭唯一生活用房的所得，可以免税。这就让人们从中发现了“离婚避税”的空间。
跟中国这种决策迅速（或者说是“草率”）而执行困难（或者说“大打折扣”）的情况相较，美国恰好相反：他们是决策慎重执行坚决。比如征税，是否征，权力在国会，所有税务和拨款的动议必须由众议院提出。通常议案都是在两院同时被提出，除非涉及到某个议院独有的权利，例如财政或者条约。之后，议院会把议案转给专门的委员会，在那里进行研究、辩论、听证和改进。在委员会完成议案工作，向议院报告时，参议院多数派领导人或者众议院法规委员会需要计划公开辩论的时间。如果在全体投票中议案获得通过，如果议案在两院被通过的版本不同，那么两院会成立一个会议委员会来解决分歧。如果会议委员会向议院报告的版本在两院都得到通过，那么议案会被提交总统，除非议案是宪法修正案，这时候议案会被提交各州进行批准。如果总统签署了议案，那么议案就具有了法律效力，成为法律。如果总统否决议案，那么议院可能会修改议案以获得总统的支持，或者以2/3多数推翻总统的否决（不能投弃权票），使议案自动成为法律。如果送达总统时国会会期只剩不到十天，而总统在会期之内没有签字，那么议案被搁置，自动失效。议会可以在下一次会议时重新引入议案。任何一个议案的表决，只要有出席人数的1/5要求，就要将投票人姓名和所投结果在院报上公布，以便选民监督。正因为决策慎重，具有广泛的民意基础，所以一旦形成决议，其执行就相当坚决而有效。第二个原因是条块分割政出多门。这应该也是痼疾了：中央各部委的“条”和地方各省市的“块”在利益和关注上，各执己见。尤其是在实行国税地税两分和地方大搞卖地经济之后，这种弊端更趋严重。其结果是，中央以下各部门为了部门自身利益，对中央政策有令不行，有禁不止；对自己管理部门随心所欲收税收费，设立门槛；对自己的管辖范围任意胡为，横行霸道。手握部门公章，就成一方诸侯，大过其“此山是我开，此树是我载，要从此地过，留下马路钱”和“在我的地盘上，我想怎么干就这么干，谁奈我何？”的“山大王”之瘾。这种情形的出现，挑战和破坏了中央政府（国务院）的权威性甚至合法性。法治政府必须是统一政府，政出多门、各自为政、部门分割、地方封锁，严重破坏了政府的统一性，损害了政府权威，削弱了政府力量。其次，它助长了部门腐败。政出多门的关键在于分权——把原本属于中央政府的权力分拆到自己手中，然后利用权力寻租，为自己或自己部门谋取私利。这种腐败在房地产部门尤其显著：一方面，“有门路”的土地投机商大发其财；另一方面，则是那些“有权”审批土地的单位个人从投机商那里赚取回扣好处，腐败堕落。翻看近年来有关贪官的报道，几乎每个贪官都与土地开发中的腐败有关，成克杰、胡长清、慕绥新、马向东等等。其中，最典型的案例莫过于原广东省副省长于飞，他利用职权为其女儿在香港注册的皮包公司批地３５００亩，一转手便狂赚２８００万元人民币。而与此同时，则是房价飙升，住房问题成了老百姓头上“三座大山”之一。
要走出这种窘境，当然也只能对症下药。就国务院权限而言，鉴于我们的国务院不是一个拥有立法权的责任内阁，在政策决策上，应该明确自己权限：在涉及征税这类与老百姓切身利益息息相关的重大问题上，应该慎重，把该由民意机构人大讨论认证的部份让人大组织进行，从而保证决策最广泛的民意基础和可行性。而自己则通过有力的行政手段来保证这些决策的完整实施。就国务院当务之急而言，应是加强中央权威，建立一个令行禁止的强势政府——有法而不能得到执行，等于无法。我们不妨借鉴一下元朝经验：元世祖忽必烈一登位，即以开明政治家的眼光和魄力，设立“中书省”总理全国政务，不仅总管内外百司，且也统辖六部，三省制演变为一省制，避免政出多门的弊端。政出一门，便减少了冗员，减少了互相掣肘。其次，要精简机构，减少中间环节，使中央政策能一路畅通，直达基层。就条块分割的问题而言，鉴于现在已经实行了分税制，地方政府已经是完全的“法人”，政策的实施应该以地方（或者说“块”）为主。中央政府的职责是根据法律，对地方政府进行全方位的管理监督。
分权与集权并重，或许是现在国务院走出窘境的必由之路。
